En Honduras cada vez más dentro de los poderes del Estado el Congreso Nacional, asume un papel protagónico y dinámico en su quehacer legislativo. Sin embargo, hasta ahora, los estudios políticos del país no han profundizado sobre el desempeño de ésta Institución acerca de su eficacia y su eficiencia en el Proceso Legislativo en función del fortalecimiento del Estado de derecho y de la base jurídica para la institucionalidad para una gobernabilidad democrática. En este sentido, es importante observar las tendencias y orientaciones temáticasde laAgenda Legislativa. En ese sentido, el presente artículo tiene como propósito realizar un breve balance de los últimos tres años de actividades de éste Poder del Estado, atendiendo a los principales temas de la agenda legislativa, las principales leyes aprobadas, en perspectiva de analizar el fortalecimiento del Estado derecho en Honduras.

El Estado de derecho significa, ante todo, un sistema funcional de normas formales e informales, de procesos y construcciones organizativas que gobiernan el comportamiento social, económico y político, reconcilian o equilibran los conflictos de intereses, y resuelven la disputas tanto a nivel estatal como no estatal. De este modo, asegura que las bases institucionales de la gobernabilidad y el desarrollo —formales e in­formales— sean legítimas, efectivas y viables. Históricamente esto ha sido de imp­ortancia crítica para la construcción de las naciones y la reestruc­turación social de Latinoamérica, Europa y el resto del mundo, incluyendo la emancipación de las antiguas colonias después de la Segunda Guerra Mundial. En el momento actual de profundos cambios económicos resulta evidente que el Estado de derecho no es importante sólo para el correcto funcionamiento de los mecanismos económicos abiertos y de mercado: también tiene un rol clave en la conciliación entre la glo­balización, el mercado y las competencias re­queridas por los imperativos me­taeconómicos implícitos en el desarrollo humano sostenible, que van desde la armonía y la solidaridad social, la equidad y la adecuada gestión medioambiental, hasta los procesos políticos participativos (Kõnz, P., 2000).

Lo que caracteriza esencialmente al Estado de derecho es su someti­mien­­to a la ley, la cual se concibe como la voluntad del pueblo expresada por medio de asambleas constituyentes y el parlamento. La aplicación de derechos y garantías ciudadanas no sería factible si no se dispone de instituciones y procedimientos que la hagan posible. En tal sentido, el sometimiento a la ley es una premisa fundamental para la convivencia social y, por ende, para la existencia misma del Estado como organización políti­ca.

La Constitución de Honduras declara expresamente que en el país existe un Estado de derecho con tres poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, los cuales son complementarios e independientes y sin relaciones de subordina­ción.

En cuanto al principio de legalidad, la Constitución lo destaca ex­pre­samente al decir que los servidores del Estado no tienen más facultades que las que expresamente les confiere la ley. Y agrega el mismo precepto que todo acto que ejecuten fuera de ésta es nulo e implica responsabili­­dad.

El postulado de la responsabilidad del Estado se encuentra con mayor precisión en el Artículo 324, que literalmente expresa: “Si el servidor público en el ejercicio de su cargo, infringe la ley en perjuicio de los particulares será civil y solidariamente responsable junto con el Estado o con la institución estatal a cuyo servicio se encuentre, sin perjuicio de la acción de repetición que estos puedan ejercitar contra el servidor responsable, en los casos de culpa o dolo”. En cuanto a la vigencia del principio de legalidad y del de responsabilidad, particularmente del Poder Ejecutivo, es conveniente señalar el papel que ha venido a desempeñar la Ley del Procedimiento Administrativo y la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ambas promulgadas en 19872.

Colateralmente a este aspecto de sujeción del Estado a la Ley, se destaca el marco jurídico institucional que regula la función contralora de las actividades del gobierno, entendiéndose por control, en este caso, lo relativo a la fisca­lización, investigación y supervisión de la actividad estatal y específicamente de la hacienda pública. El país cuenta con instituciones es­pecializadas para tales fines, como el Tribunal Superior de Cuentas. Existen también otros órganos, como la Procuraduría y el Ministerio Público, con la salvedad de que estos dos últimos no tienen funciones exclusivamente contraloras.

El derecho, cuya expresión objetiva conforma el ordenamiento jurídico que regula la enorme variedad de actuaciones y situaciones que se producen en la vida social, es una de las esferas que ineludiblemente deben ser abor­dadas en el análisis de la gobernabilidad y el desarrollo. El ordenamiento jurídico interesa en función de las dimensiones antes citadas, especialmente en lo que concierne a:

•El sistema regulador que incluye: la problemática considerada, los entes reguladores y los procedimientos de regulación.

•La seguridad jurídica que implica conocer los niveles de cumplimiento del sistema regulador. Es decir, que se vuelve pertinente el co­nocimiento de los as­pec­tos formales y materiales del marco jurídico en relación con la capacidad de crear, fortalecer y transformar instituciones que generen un entorno favorable para el desarrollo humano sostenible. En particular, interesa conocer el nexo del marco jurídico con los pilares de crecimiento y sostenibilidad. En el primer caso, para identificar los incentivos o normas con que se cuenta con el objetivo de favorecer el crecimiento. Así, en el caso del crecimiento, reclama prioridad la identificación de los incentivos o medidas directas que existen en las leyes para favorecer el crecimiento económico. En el segundo, para identificar varias dimen­siones de análisis en contraste con ese marco legal, entre las cuales des­tacan tres:

–La institucionalidad creada por la norma para asegurar el cum­plimiento.

–Los elementos de la ley que prescriben directamente sobre la acumu­lación de oportunidades humanas.

–La valoración de los bienes naturales en cuanto a su uso racional y sos­tenible.

Es una tarea de suyo compleja analizar y explicar la motivación real que va siguiendo el marco legal e institucional de un Estado. La concurrencia de múltiples aspectos socioeconómicos, políticos y culturales, tanto de carácter estructural como coyuntural, advierten sobre lo delicado de tal pretensión.

Por eso, no se persigue aquí establecer factores determinantes de influen­cia sobre el marco legislativo-institucional, pero sí enunciar las tendencias generales que ha seguido, de acuerdo con las condiciones socioeconómicas, durante el período señalado.

La orientación de la legislación hondureña se ha visto influida principal­mente por los principios del sistema clásico liberal; por eso, los principales códigos datan de las últimas décadas del siglo XIX y de los primeros decenios del XX, los cuales reciben la influencia de la codificación napoleónica, en particular, el Código Civil, aunque no de manera directa, sino por intermedio de las legislaciones chilena y española. Esta influencia le imprime a toda esa normativa un acento individualista y una orientación fundada en dos principios esenciales: la autonomía de la voluntad y la libertad de contra­tación.

Ahora bien, según lo que se podría señalar como una breve periodización de la conformación del Estado hondureño desde el último tercio del siglo XIX, se puede decir que el largo lapso comprendido entre 1876 y 1948 se caracterizó por la generación de estímulos jurídico-institucionales para el desarrollo capitalista.

A partir de ese último año la legislación se encamina a facilitar el carácter estatal-intervencionista de la economía, hasta que dicha orientación se va desgastando paulatinamente a finales de la década de los setenta.En los albores de la década de los ochenta, la inédita crisis económica que afronta el país y el remozamiento de las ideas liberales marcarán la tónica de los años siguientes. La legislación va dejando de promover la expansión del aparato estatal y se acentúan las presiones para dejar el modelo de sustitución de im­portaciones. Es el momento en que surgen los programas de ajuste y la libe­ralización comercial.

Los noventa vendrán a consolidar esta tendencia, a la cual se agregan refor­mas para subordinar el poder militar al civil y se crean instituciones y proce­di­mientos que garantizan la responsabilidad estatal y la defensa de los derechos ciudadanos.

Empero, y sin perjuicio de los importantes pasos que se han dado, no debe pasarse por alto el reto de articular el sistema legal dentro de un es­pectro favorable para el logro de la gobernabilidad democrática y el desarrollo.

De ahí la pertinencia de plantear un par de interrogantes generales respecto del actual proceso legislativo del país: ¿con­tribuye la agenda legislativa a buscar una progresiva acumulación de oportunidades para las generaciones presentes y futuras?; ¿favorece este ordenamiento un clima propicio para la gobernabilidad democrática, fortalecimiento institucional que propicie el crecimiento económico y la reducción de la pobreza?

Más allá de los propósitos formales de la producción normativa, se nota, como característica general, la ausencia de un verdadero consenso social que legitime la variada creación de leyes. Como se verá varias de las leyes importantes para el país se han hecho sin la consultay dialogo requerido para ello. Con esto se quiere decir que en su lugar a veces la demagogia y la visión patrimonialista de las élites en relación con el Estado han contribuido a distorsionar el logro de una gobernabilidad democrática.

.Entre el año 2002 al 2004 han sido aprobadas al interior del Congreso Nacional 895 proyectos. Básicamente la mayoría de ellos han sido remitidos por el Poder Ejecutivo, especialmente de la Secretaría de Obras Publicas, Transporte y Vivienda, orientados en su mayoría a la rehabilitación y construcción de las carreteras en varias comunidades del país. Después de SOPTRAVI, los otros proyectos han sido remitidos por la Secretaría de Finanzas y la Secretaria de Recursos Naturales. Otro grupo importante de Proyectos han sido presentados por los mismos Diputados y en menor medida por la Corte Suprema de Justicia.

En estos tres años un número importante de leyes han sido reformadas, otras han sido transformadas y se han creado nuevas Leyes sobre aspectos que hasta ahora no se tenía legislación en el país. Entre éstas leyes sobresalen las siguientes, ya sea por su impacto, discusión o forma de aprobación:

Ley de Equilibrio Financiero y Protección Social (15 de mayo del 2002).

• Ley Orgánica del Tribunal Superior de Cuentas (5 de diciembre de 2002).
• Ley de Equidad Tributaria
• Ley de la Propiedad
• Ley de Transferencia de Valores actuariales Financieras
• Ley para la Gestión de la Reducción de la Pobreza
• LeyElectoral y de las organizaciones políticas
• Ley de Registro Nacional de las Personas
• Ley del Presupuesto General de la República
• Leydel Sistema Financiero
• Ley Orgánica de la UNAH
• Ley de Notariado
• Ley Forestal de la Vida Silvestre

En su conjunto este corpus legislativo aprobado pueden significar avances en materia económica, social y forestal, pero el problema esta que muchas de ellas han tenido impactos negativos en la población y algunas de las leyes más sensitivas han sido aprobadas sin discusión en sesiones, con muypoco numerode Diputados y prácticamente sin el debido procedimiento de discusión, debate e información a la ciudadanía.

Prácticamente desde los inicios de ésta legislatura en el año 2002, se suscitaron conflictos con la aprobación de la Ley de Equilibrio Financiero y Protección Social, por su impacto en la población, al imponerse nuevos impuestos e incrementarse tarifas por servicios.

Ha sido significativa la formade aprobación de la nueva Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas en la que se presenta una serie de cambios respecto a la Ley de la 79, sobre todo en el voto directo para diputados y alcaldes, así como en la delimitación de los periodosde las campañas electorales. Sin embargo, los resultados de las Elecciones Primarias realizadas en febrero del presente año, al interior del Partido Nacional y Liberal hacen ver los vacíos, ambigüedades yretrasos de la Ley. A menos de un año de aprobación ya se habla de reformas y cambios, siendo que en la elaboración de ésta ley participaron todos los partidos políticosy se contó con el apoyo de expertos internacionales y de cooperación Internacional. Pareciera que en vez de ampliar las oportunidades para los partidos denominado comúnmente como pequeños y para las mujeres más bien las reduce.

Esto trae consigo una serie de reflexiones sobre el proceso legislativo nacional, si bien, en el Congreso Nacional se apruebannuevas leyes, y otras se reforman y transforman, todavíaestá por verse la calidad de las mismas y su impacto positivo en la población, ya que en muchas de las Leyes aprobadas se observan discordancias, ambigüedades y vacíos.

No cabe duda, que en su mayoría de las leyes aprobadas en la presente legislatura son importantes en la conformación de un marco jurídico y en el fortaleciendo del estado de derecho en el país, pero se necesita para fortalecer la gobernabilidad democrática y el estado de derecho un mayor acercamiento entre el Congreso Nacional y la ciudadanía.

Obviamente que esto último requiere una transformación de la cultura cívico-política de la población, mediante procesos educativos que incidan en su percepción y actitud hacia la ley y las instituciones.

La limitación del poder, el principio de legalidad y la declaración y garantía de los derechos son cualidades esenciales del Estado de derecho. En ese sentido, Honduras ha observado importantes avances en la construcción de un entramado legal institucional que permita una base mínima para el desarrollo de tales cua­lidades.

El retorno y mantenimiento del orden constitucional, la subordinación del poder militar al poder civil, la creación de instituciones como el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el Ministerio Público y el Comisionado de los Derechos Humanos, y las reformas político-electorales, son logros que no deben pasarse por alto y que marcan una diferencia sustantiva con relación a lo que acon­tecía hace apenas dos décadas.

A partir de estos avances, se vislumbra un nuevo horizonte de metas con­cretas que permitan la profundización de un Estado democrático de derecho que, además de preocuparse por los derechos civiles de la población y asegurar las libertades políticas, garantice el ejercicio de la responsabilidad política y legal de las autoridades y promueva un activo proceso de control social sobre la gestión pública.

Así, una visión bien fundada del papel del Congreso Nacional en la consecución de una gobernabilidad democrática consolidada para que permita a todos disponer de criterios nor­mativos acerca de lo que falta y de lo que sobra en el Estado existente. Es decir, permite aclarar cuales son los puntos principales que en el marco legislativo se requieren trabajar para fortalecer la gobernabilidad y el Estado de derecho. Para el presente año son varios lo temas y leyes que están pendientes de discutir y aprobar, recuperar la consulta y la participación de la ciudadanía es una forma para que el Congreso Nacional sea un actor verdadero de la gobernabilidad democrática y que las leyes en Honduras se produzcan con la legitimidad que viene de la consulta y el dialogo.