El Presidente Manuel Zelaya Rosales en la campaña electoral que lo llevó a la presidencia de la República, lanzó como una de sus promesas la aprobación de la Ley de Participación Ciudadana, en el marco de su propuesta del “Poder Ciudadano”. Dicha Ley fue aprobada por el Congreso Nacional el veintisiete de enero de 2006 y sancionada por el Presidente en el Estadio Nacional a pocos minutos de haber asumido el mando presidencial. De esta manera, se convirtió la Ley de Participación Ciudadana en la primer Ley de la gestión gubernamental de Zelaya Rosales. ¿Cuáles serán las implicaciones prácticas de esta Ley para la ciudadanía hondureña? La respuesta a este interrogante se irá configurando con el correr del tiempo. Pero, sí es posible analizar desde ahora, ¿cuáles son los alcances, limitaciones y oportunidades que ofrece este instrumento jurídico a la sociedad hondureña?

Antes de analizar la Ley en cuestión, es importante no olvidar que la participación ciudadana es a la vez un medio y un fin. Es un medio porque a través de la misma los ciudadanos y ciudadanas pueden ejercer influencia para ampliar el ejercicio de sus derechos, libertades y oportunidades para su desarrollo. Y también es un fin porque la participación ciudadana es un derecho en sí mismo que potencia la autoestima, la autonomía y la libertad.

En el presente artículo intentaré demostrar que la Ley de Participación Ciudadana aprobada, tiene un carácter vertical y jerárquico, desconoce otros espacios y mecanismos reales de participación ciudadana y no desarrolla ni profundiza los principios constitucionales sobre la condición y ejercicio de la ciudadanía. Pero también, intentaré identificar a modo de propuestas algunas oportunidades o lineamientos de acción que podría aprovechar e impulsar la sociedad civil. Ahora sí, veamos la Ley en cada uno de sus componentes.

En la parte de los considerandos la Ley enfatiza conceptos como la garantía de los derechos de asociación y petición que deben dar sustento a la participación ciudadana, la necesidad de que existan instancias modernas que hagan viable la participación ciudadana sin limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, así como la importancia de que el Gobierno se sustente en el principio de la democracia participativa. Finalmente, de alguna medida define la participación ciudadana como “la inclusión del ciudadano en la formulación, ejecución y evaluación de todas las políticas y acciones del Estado, convirtiéndolo en protagonista y gestor de su propio destino [...]” Define como su objetivo principal: “promover, regular y establecer las instancias y mecanismos que permitan la organización y funcionamiento de la participación ciudadana y su relación con los órganos del Estado, conforme a la Constitución de la República y demás leyes”. Que se busque promover la participación ciudadana es algo muy positivo, aún desde el Estado. Pero puede resultar negativo que se pretenda regular y predeterminar la organización y el funcionamiento de la participación ciudadana, pues esta debe respetar las identidades, su desarrollo histórico y su propia creatividad. Lo que sí es fundamental, es que se garanticen desde el Estado los espacios y mecanismos para que la participación ciudadana se pueda expresar y tener efectos en la gestión gubernamental en los diferentes ámbitos.

Los mecanismos de participación ciudadana.
La Ley identifica ocho principios que fundamentan la participación ciudadana, que son: democracia participativa, Corresponsabilidad, inclusión, solidaridad, legalidad, respeto, tolerancia y pervivencia; y cinco mecanismos que son: plebiscito, referéndum, cabildos abiertos municipales, iniciativa ciudadana. Agrega otros que pueda señalar la Ley.

Estos mecanismos son figuras ya existentes en la legislación nacional y por tanto, es casi nada nuevo lo que la Ley de Participación Ciudadana propone. El plebiscito y el referéndum fueron incorporados en la constitución de la Republica en las reformas políticas constitucionales del 2003 con serias limitaciones y restricciones, tanto de procedimiento como de contenido. Tienen restricciones de contenido porque dichas figuras no se pueden utilizar para cuestiones tributarias, crédito público, amnistías, moneda nacional (como el tema de la dolarización), presupuestos, tratados y convenciones internacionales (como los tratados de libre comercio) y conquistas sociales (Artículo 5 de la Constitución de la República); y tiene restricciones de procedimiento porque la discusión en el Congreso Nacional sobre la realización de un plebiscito o referéndum sólo puede ser sometida por iniciativa de por lo menos 10 diputados, el Presidente de la República en resolución del Consejo de Secretarios de Estado o del 6% de los ciudadanos inscritos en el Censo Nacional Electoral ; pero finalmente será el Congreso quién tomará la decisión de realizar o no un plebiscito o un referéndum.

Mientras que, los cabildos abiertos es algo ya establecido en la Ley de Municipalidades. Y la iniciativa ciudadana se queda pobremente limitada a que los ciudadanos puedan solicitar a los órganos o dependencias de los poderes del Estado para que convoque y determinados grupos sociales puedan emitir sus opiniones y formular propuestas de solución a los problemas colectivos que les afecten, sin que las mismas sean vinculantes. Es decir, iniciativa ciudadana para que la ciudadanía pueda solicitar ser consultada o escuchada, no más. Otro componente de la Iniciativa Ciudadana, según la Ley, es la posibilidad de ofrecer colaboración a las autoridades públicas en la realización de obras y prestación de servicios, mediante recursos económicos materiales o trabajo personal; en la concepción neoliberal, que ve la ciudadanía como la responsable de cargar con parte de las responsabilidades publicas del Estado.

Las instancias de participación ciudadana.
La Ley define como instancias de participación ciudadana el Foro Nacional de Participación Ciudadana, los Consejos de Desarrollo Municipal y Departamental, y las Mesas Comunitarias de la Participación Ciudadana.

El Foro Nacional de la Participación Ciudadana. La Ley le confiere el objetivo de garantizar y potenciar la participación ciudadana. Lo conforman las organizaciones que integran el Foro Nacional de Convergencia, el Consejo Nacional Anticorrupción y un representante de cada uno de los partidos políticos. Es presidido por el Comisionado de la Participación Ciudadana que será nombrado por el Presidente de la Republica por un periodo de 4 años, de una terna que propondrá el Foro Nacional de Convergencia, cuyo Secretario General también es nombrado por el Presidente de la Republica. Nótese, que el Foro Nacional de la Participación Ciudadana tiene un alto nivel de dependencia del Presidente de la Republica y de los partidos políticos, lo cual limita las posibilidades de una participación ciudadana autónoma y libre.

Los Consejos de Desarrollo Municipales y Departamentales. Estas instancias no tienen ningún desarrollo en la Ley, y quedan circunscritas a lo pueda establecer la Ley de Municipalidades o posteriormente el reglamento de la Ley de Participación Ciudadana.

Por otro lado, La Ley de Participación Ciudadana no ha sido elaborada con base a la realidad, retoma figuras de participación ciudadana ya establecidas en las leyes, pero desconoce los amplios mecanismos e instancias de participación ciudadana que existen en la vida cotidiana. Para ejemplo, en la Ley de Municipalidades se establece que el Consejo de Desarrollo Municipal será integrado por un número de miembros igual al número de Regidores que tenga la Municipalidad, es nombrado entre los representantes de las fuerzas vivas, es presidido por el Alcalde, tiene funciones de asesoría y podrán asistir a las sesiones de la Corporación cuando sean cuando sean invitados, con derecho a voz pero sin voto. Pero, los Consejos de Desarrollo Municipal que han funcionado y se han convertido en verdaderos espacios de participación ciudadana han sido los que han trascendido las disposiciones jurídicas. Así en la práctica se han conformado Consejos de Desarrollo Municipal Ampliados, que han funcionado como espacios amplios de encuentro de las organizaciones de sociedad civil de los municipios y las corporaciones municipales, en un real esfuerzo de gestión asociada del municipio.

Con los Consejos de Desarrollo Departamental se debe tener especial cuidado, en la actualidad no existen como tales, pero ya se han impulsado y funcionan mediante Decreto Ejecutivo, las Comisiones de Desarrollo Departamental, que son presididas por los gobernadores departamentales y en su mayoría han desarrollado una relación de tensión y conflicto con las autoridades municipales.

Las Mesas Comunitarias de Participación Ciudadana. La Ley únicamente afirma que, “se integrarán a nivel local con representantes de diversas organizaciones o sectores de la sociedad de cada localidad, barrio, colonia, aldea o caserío, tales como patronatos, juntas de agua, asociaciones, grupos religiosos, fundaciones, fuerzas vivas y demás organizaciones de la Sociedad Civil”. Y se les confiere la responsabilidad de velar por “por la promoción y efectividad de la participación ciudadana para el desarrollo y la producción, la rendición de cuentas, la transparencia y el acceso a la información pública”. Es una instancia que puede resultar interesante para construir plataformas y desarrollar procesos de concertación y coordinación a nivel comunitario.

A todas las instancias de participación ciudadana se les asigna la responsabilidad de conocer los planes de desarrollo y estrategias de ejecución de las autoridades publicas, evaluar la gestión y resultados, y emitir opiniones. Así como informar de sus conclusiones al Foro Nacional de Participación Ciudadana.

Al analizar las funciones del Foro Nacional de la Participación Ciudadana, es fácil advertir una concepción vertical, concentradora y centralizadora de las iniciativas de participación ciudadana. Entre estas funciones se encuentra: a) dirigir la organización y funcionamiento de las instancias de participación ciudadana. Al respecto hay que considerar que las instancias de participación ciudadana que menciona la Ley y las realmente existentes, deben auto dirigir su propia organización y funcionamiento y no deben depender de una instancia ligada al Poder Ejecutivo; b) recibir peticiones de los ciudadanos o grupos de ciudadanos y turnarlas a la institución respectiva para su resolución y c) recibir denuncias sobre faltas en el cumplimiento de los deberes de los funcionarios públicos y remitirlas a la autoridad competente. Sobre estas dos funciones es importante reconocer, que las instancias de participación de los ciudadanos/as tanto en el plano individual y colectivo deben tener posibilidades de hacer peticiones directamente a cualquier institución de carácter público y de hacer denuncias sobre el desempeño de los funcionarios públicos, sin que tenga que haber mediación alguna como la que asume el Foro Nacional de la Participación Ciudadana. Es más, la Constitución de la República, en su artículo 80 contiene el derecho de petición, al establecer que: “Toda persona o asociación de personas tiene el derecho de presentar peticiones a las autoridades ya sea por motivos de interés particular o general y obtener pronta respuesta en el plazo legal”.

Seis oportunidades o lineamientos de acción.
A partir de este análisis, ¿cuáles son las oportunidades y posibles lineamientos de acción desde la sociedad civil en particular y desde la ciudadanía en general? A manera de propuesta podrían ser los siguientes:

1. Aprovechar el contexto del “Poder Ciudadano” y de las leyes de participación ciudadana y transparencia (ésta última actualmente en proyecto de Ley) para debatir y hacer propuestas para la construcción de ciudadanía.
2. Desarrollar procesos de incidencia para que la titularidad el Comisionado de Participación Ciudadana sea asumida por una persona comprometida con los Derechos Humanos y los procesos de participación ciudadana, transparencia, descentralización y desarrollo local.
3. Hacer incidencia para reformar las figuras constitucionales del plebiscito y el referéndum, a fin de que sean más flexibles, amplias y democráticas.
4. Analizar las buenas prácticas que tiene Honduras en los Consejos de Desarrollo Municipal y los cabildos abiertos para que sirvan de referente para la puesta en práctica de la Ley de Participación Ciudadana. Así como aprovechar el proceso de reforma de la Ley de Municipalidades que está impulsando la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON) para evaluar posibles reformas en estos temas.
5. Elaborar propuestas de reglamento de la Ley de Participación Ciudadana, a partir de la sistematización de buenas prácticas de participación ciudadana, establecidas en la Ley o no.
6. Elaborar propuestas pedagógicas para la puesta en práctica de los mecanismos e instancias de participación ciudadana que contiene la Ley y otras que funcionan en la realidad, y desarrollar procesos de capacitación y comunicación para su apropiación por parte de las organizaciones sociales.